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博主公告
    毕文强律师,毕业于西北政法学院,先后通过全国律师资格考试和国家司法资格考试,曾任某院法官,现任北京市盛廷律师事务所管委会主任,合伙人,社区房产业务部首席律师。致力于社区、物业服务、房地产开发及融资等问题的法律研究。
     毕文强律师为中国第一例以公民名义提交的立法议案之撰稿人,接受中央电视台经济频道、中央教育频道、《中国房地产报》、《新京报》、《华夏时报》、《北京晨报》、《中国消费者报》、《法律与生活周刊》、《中国新闻周刊》、《南方人物周刊》等各界媒体采访,对社会热点案件进行专业、独到的法律点评。
     毕文强律师具有丰富的诉讼经验,承办各类房产案件数百起,多数案情复杂,影响重大,并就案件承办先后接受中央电视台《新闻30分》、《今日说法》、《经济信息联播》等节目的专门访问。
     毕律师关注社区和谐的构建,与清华大学社会学系共同就小产权房,专用维修基金,社区公共部位,物权法的颁布对社区的影响等问题进行研讨和探索。并在《业主导报》开辟专栏“盛廷说话”,就广大业主关心的房产问题做出法律分析和解答,并应众多小区业委会邀请,开办讲座。
    毕文强律师致力于房地产法律服务的专业化,团队化。自2005年起,毕律师组建第一支房地产专业团队,发展至今,已有拆迁,社区,物业,不动产融资等专业团队,为打造盛廷品牌奠定了坚实的基础。团队成员分工合作,致力于房屋买卖、土地纠纷、社区物业纠纷等房地产各环节的法律实务,凸显出团队作战的巨大优势。
     毕文强律师的执业信条:诚信敬业,勤勉尽责。
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推动《业主委员会组织法》立法进程是实现业主自治的法律保障 (2011/4/5 8:27:50) [发送到微博]
 

推动《业主委员会组织法》立法进程是

实现业主自治的法律保障

毕文强

2011年3月24日星期四

 

以北京为例,目前北京市七千余家社区中,现存业主委员会不过几百余家,近几年来,以市建委为代表的相关政府部门下了很大功夫来推动和促进业主委员会的成立,尤其是2010年《北京市物业管理办法》的颁布实施以及一系列配套文件的出台,应该说,业委会成立的制度性构建已经基本告一段落。笔者认为,在地方层面,北京市关于社区结构治理方面取得了较好的效果;但在国家立法层面,社区结构治理还没有提上日程,《物业管理条例》已经不符合目前社区现状,在立法层面较为滞后,与《物权法》有脱节。

目前当务之急,是在国家立法层面承认业主大会、业主委员会的主体资格,赋予其管理共同财产的行为能力,保障社区中建筑物区分共有部分;在司法层面承认业主委员会的全面参与诉讼的主体资格。为此,笔者倡议,在立法层面,应当推动《业主委员会组织法》的立法进程,以完善、健全《物权法》中关于区分建筑物一章中的主体问题。

为什么要成立业委会?怎样成立业委会?成立后业委会怎么运行和规范?前两个问题已经探讨得比较深入了,在此不做累述。第三个问题却依然模糊,这其实就是区分建筑物共有财产部分相对应的法律主体的权利义务如果界定的问题。《物权法》规定了业主大会、业主委员会,但没有进一步明确其法律地位及权利义务,而〈业主委员会组织法〉能够从立法层面解决这一问题。

一、关于《业主委员会组织法》的立法背景及现实基础

业主委员会成立之后的道路较之成立之前,其曲折程度并没有多少好转,甚至很多红红火火成立的业委会,一两年之后便销声匿迹、名存实亡了,待到换届时,更是无人参选,至此消亡。

从内部看,有的小区业委会都换届几次了,业主却反映小区从来没有召开过业主大会。什么也不干的业委会自然是不称职的,成立了业委会等同于没成立。而与此同时,另一种极端情况却让广大业主更寒心,那便是小区有一个没什么不敢干的业委会。串通物业收受回扣、侵占公共部位谋私利、将社区公共财产作为个人产业来经营、拒绝业主监督、充当开发商和物业的发言人,成为霸王业委会或傀儡业委会。以上两种情况是业委会“不作为”和“太作为”的极端,居中的状态也不容乐观,在能够“正常”开展工作的业委会中,一两个核心人物(通常是业委会主任或副主任)主导绝大多数事务、业委会成员内部存在严重分歧甚至分化。这两种情况加起来,据笔者的观察与推测,占到了七成以上。能够完全遵守《管理规约》和《业主大会议事规则》,如期组织召开业主大会,所有应当召开业主大会表决的事项均通过业主大会表决才开始采取实际行动的,全北京范围内笔者还没有看到过一家。

从外部看,由于业委会不具备法人资格,各行政机关对其行为的范围和效力多有限制或否认,使业委会开展工作遭遇很多不必要的阻碍,法院也仅承认业委会在极特定类型案件中具有有限的诉讼主体资格。在《北京市物业管理办法》实施之前,笔者看到过很多有意思的现象,只要业委会一有行动,居委会便立刻站出来“指导”和“监督”,常常直接导致业委会的工作无法继续开展。笔者见到过一起闹剧,有一个小区业委会组织召开业主大会,居委会给业委会发函,表示为了投票的客观公正,居委会要派员全程监督,并实行一票一复核,一旦发现不是业主本人签字或者曾受到业委会工作人员解释的诱导,则立即叫停业主大会,从头再来。且不论其目的是否正当,这种直接干涉甚至取代业委会工作的行为都是值得商榷的。单纯的将业委会当成业主大会的执行机构,不承认业委会主体资格,不认可业委会在社区事务中的自主执行权以及一定的决策权,致使了业委会对外开展工作在名义上便先天不足。不具备主体资格便不具备独立的财产权,没有财产权即没有对外独立承担民事责任的能力,直接导致了民事活动中与对方地位的不对等,进而导致无人愿意与业委会建立民事法律关系。

从上面所述,可以清楚的看出,业主委员会虽然能够成立,但缺乏财产保障;成立以后如何运作,缺乏制度规范;同时与行政部门及居委会等部门的关系上,缺乏明确的界定。这些都是导致上述问题产生的制度性缺陷,应当通过立法予以完善。

二、目前关于业主委员会方面的法律规定较为欠缺

上述诸多问题的背后,是公民法律意识的淡薄及相关主体之间的利益博弈,更是法制构建的欠缺。法律意识的提高需要一个漫长的过程,但制度构建却是立竿见影的,制定善法也是提高居民法律意识的前提之一。目前为止,我国立法对业委会的运行和规范缺乏系统性的规定,主要散落在如下规定之中:

一、《物权法》第六章的基本规定。

业主可以设立业主大会,选举业主委员会。

选举业主委员会或者更换业主委员会成员,由业主共同决定。

业主大会或者业主委员会的决定,对业主具有约束力。业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的,受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。

业主大会和业主委员会,对任意弃置垃圾、排放污染物或者噪声、违反规定饲养动物、违章搭建、侵占通道、拒付物业费等损害他人合法权益的行为,有权依照法律、法规以及管理规约,要求行为人停止侵害、消除危险、排除妨害、赔偿损失。业主对侵害自己合法权益的行为,可以依法向人民法院提起诉讼。

二、《物业管理条例》的概括规定。

第十五条 业主委员会执行业主大会的决定事项,履行下列职责:

  (一)召集业主大会会议,报告物业管理的实施情况;

  (二)代表业主与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同;

  (三)及时了解业主、物业使用人的意见和建议,监督和协助物业服务企业履行物业服务合同;

  (四)监督管理规约的实施;

  (五)业主大会赋予的其他职责。

  第十九条 业主大会、业主委员会应当依法履行职责,不得作出与物业管理无关的决定,不得从事与物业管理无关的活动。

业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的,物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府,应当责令限期改正或者撤销其决定,并通告全体业主。

三、《业主大会和业主委员会指导规则》的指导性规定。

对业委会的职责、会议召集和召开、工作档案的建立,委员任职资格、任期、资格终止等均作出了规定,但是指导规则不具有强制性法律效力,

四、在北京市范围内,还有《北京市物业管理办法》和《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》的有关规定。《北京市物业管理办法》去掉了居委会对业委会的指导和监督权限,保留了街道办事处、乡镇人民政府对业委会的指导监督,对业委会的成立和委员资格做了更具体规定。《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》在住建部《业主大会和业主委员会指导规则》的基础上,作出了更为具体细致的系列规定,但依然只是一个指导性法律文件,不具有强制效力。

综合上述法律法规规章及其他规范性法律文件,对业委会的运行和规范问题并没有一个比较完善的规定,虽然《指导规则》的很多规定已经比较具体明确,但毕竟只是指导性规则,无法在立法层面解决业委会主体资格、社会地位、职责权限以及委员的权利与义务等问题。

笔者对业委会组织法的框架设计如下:

  第一章 总则(依据、定义、性质、地位、目的、宗旨等)

  第二章 业委会的组成和职责

  第三章 业委会的选举

  第四章 业主大会和业主代表会、监事会(业主的监督权、参与权及权利救济)

第五章 业委会会议及议事规则

第六章  业委会委员权利和义务

第七章  法律责任(业委会违规法律责任,侵犯委员权利者的法律责任,街道办行使监督权的前置条件:业主书面投诉,监督方式和违法监督行政责任)

  第八章 附则

三、《业主委员会组织法》与《居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》的联系及区别

我国立法对村委会和居委会都有专门的组织法对其地位和运行规范予以规定和保障,而对伴随城市化进程而产生的新兴社会细胞—业委会也应当有专门的组织法。

笔者认为,居委会作为居民自治组织,其本身并没有独立的财产作为基础,只是作为一个半官方组织充当居民与政府最低一级行政机关街道办事处之间的桥梁,提供公共服务、维护基层秩序为其主要宗旨。应该说,居民委员会在过去,是一个非常成功的组织机构,起到了国家机关与社会基层的一个重要纽带,现在仍然能够发挥着这种作用。其组织法的规定,也是针对居民委员会这种半官方的特点予以立法。

村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。其财产基础,是农村集体资产,以北京为例,具体包括:(一)乡联社、村合作社集体所有的土地、山场、森林、草原、水面等自然资源;(二)乡联社、村合作社投资形成的建筑物、构筑物、机械、设备、 产畜、役畜、林木和农田水利设施等;(三)乡联社、村合作社投资兴办的企业资产;(四)在股份制企业、联营企业和中外合资、合作企业中,乡联社、村合作社按照协议占有的资产份额;(五)乡联社、村合作社出资兼并的企业资产;(六)国家无偿资助形成的资产;(七)国家对乡联社、村合作社及其所属企业减免税形成的资产;(八)乡联社、村合作社拥有的著作权、专利权、商标专用权等无形资产;(九)乡联社、村合作社出资购买的股票、债券等有价证券;(十)依法属于乡联社、村合作社所有的货币资产和其它资产。同时,更重要是,村民委员会是实现自治的一个重要主体。什么是村民自治,根据民政部官方网站基层政权与社区建设司的解释为:村民自治,简而言之就是广大农民群众直接行使民主权利,依法办理自己的事情,创造自己的幸福生活,实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。它发端于20世纪80年代初期,发展于80年代,普遍推行于九十年代,伴随着人民公社体制的解体而迅速普及,成为具有中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的一种有效方式。村民自治的主体是全体农村居民,而不是局限于某一阶层或某一行业的成员;自治的区域是村,即与农村居民生活联系十分紧密的社区;自治的内容为本村的公共事务和公益事业,即村务;自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务,处理好与村民利益密切相关的公共事务,保证国家对农村基层社会的有效治理。

业委会作为全体业主的代表,以区分建筑物所有权中的共有财产作为基础,其主要目的为行使社区公共事务管理权,共有财产及相邻关系是产生业委会的根源,其主要宗旨是物业的管理维护、保值增值,在此基础上承担一定程度上的公共服务责任,比如相邻关系的协调等。笔者认为业委会组织法应侧重于共有财产权的保护。相比之下,业主委员会在性质上与村民委员会更加相近。因此,建议在组织法的结构上,可以完全参照《村民组织法》,突出建筑物区分共有的特点,在《物权法》的基础上,完善业主委员会的组织机构,以实现业主自治。

 

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