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国会幕僚:拟废除STEM OPT,逼理工科留学生离开美国 (2018/6/6 13:42:54) [发送到微博]

FROM: Wilson 千帆过尽历美国

 

上周,笔者在美国国会与众议院移民与边境安全委员会(Subcommittee of Immigration and Border Security)一些幕僚见面。其中一名本人有幸会见的人士,是曾经在国土安全部任职,曾亲手协助奥巴马当局起草了让广大理工科留学生终身受益的STEM OPT法律条款。


众所周知,OPT(Optional Practical Training)允许所有在美国获得学位的留学生,不分专业,不分年龄,在美国工作一年,不需其它签证。该项目已经帮助数以万计的留学生在美国获得了珍贵的实习经验。而STEM OPT,则允许获得理工科学位的留学生,在一年OPT的基础上,再继续在美国工作2年,总共可以获得3年的工作经验。STEM OPT一方面允许美国企业缓解“劳工荒”,招聘到更多高技能人才,一方面帮助希望留在美国工作的留学生,获得更多的机会,是一个双赢的项目。这个项目的魅力使得每年赴美留学的人数不断高攀,让美国成为了最流行的留学目的地之一。


然而,在上周的会议上,这名亲自参与设计OPT的幕僚悲观地声称,他很“确信”STEM OPT已经成为白宫当局的眼中钉,为了减少外国人在美国就业,废除STEM OPT的计划已经在高层酝酿很久,势在必行。对方气急败坏地称,“什么时候发生只是时间问题,你们自求多福吧,我没什么好消息告诉你们,我也不想跟你撒谎”。


当问到废除STEM OPT的政治后果和可行性时,他回复,“我们的移民系统是瘫痪状态,上面做决定的人,狂热且无脑,根本不会考虑经济利益和公众意见,什么事情都能做”。他个人估计STEM OPT可能最早于2019年被缩减或废除,当被问到正在就读理工科专业的留学生是否应当提早毕业,他回复“我没什么好说的”


这名幕僚的发言,对于众多正在就读理工科专业的留学生而言,似乎是晴天霹雳,惊人噩耗。要知道,STEM OPT受到政界和商界强烈支持,是美国大公司吸引理工科人才最主要的手段之一,也是理工科留学生势在必得的优势。废除STEM OPT,将彻底颠覆美国的留学和高技能移民系统。当然,鉴于这名幕僚有强烈的反川普背景,以及他个人曾经亲手参与设计了OPT,把它视为自己的作品,在川普治下的大背景下,发言会有个人偏见,也是可以理解,但他的悲观情绪,绝不是空穴来风。


STEM OPT 的曲折历史



曾几何时,STEM OPT是不存在的。在2008年以前,所有的留学生在毕业后,都只有一年的OPT工作期。但那时候,毕业后获得工作签证(H1-B)也相对容易,竞争的人较少。而希望毕业后回国发展的留学生而言,那时候海归相对吃香,在中国工作,凭借仅仅一年的美国工作经验,优势就很明显。


但是从2005年左右起,美国高科技行业发展旺盛,理工科人才供不应求,但各大公司均出现“人才荒”:出于种种原因,美国大学就读理工科的学生多为外国留学生。在一些专业(例如计算机硕士),留学生的比例甚至超过80%,但根据移民法,这些学生毕业后,一年工作期结束就必须离开美国。而不断增长的工作签证申请,使得移民局破天荒创造了“抽签”制度,所有人,无论专业、工资、智商,全部抽签决定是否获得工作签证。一些非常有才能的留学生,薪水非常高,但因为运气不佳,被迫卷铺盖滚蛋。但如果公司只招美国人,根本找不到足够的人。


一些政治势力雄厚的企业,例如微软,开始紧锣密鼓地要求当时的布什政府,给留学生增加留美的渠道。但当时国会对移民改革问题非常敏感,任何新创立签证的行为,都在国会层面十分不现实。因此,大企业将目光瞄准了国土安全部(Department of Homeland Security),希望主管移民事务的国安部跟移民局绕开国会,“自创”工作许可。


据一个保守派团体的说法,微软高层邀请国安部部长到一个盛大的宴会,和官僚们一醉方休。席间,他们向大领导们提出了“适度照顾留学生在美就业”的问题,大领导立刻笑眯眯地答应了。于是很快,2008年,我们看到了STEM OPT政策第一次出台。当时的政策,是理工科学生可以获得17个月的格外工作许可,加上初始OPT的12个月,总共获得29个月。


STEM OPT以实习的名义,给予了理工科留学生在美国长时间工作的机会,很有效的缓解了企业无法招到足够理工人才的问题,与此同时,对于无法抽签获得工作签证(H1-B)的学生,STEM OPT允许他们在美国继续以学生实习身份停留,第二年重新抽签,无论是对学生还是对企业,这一政策都非常受到欢迎。


但是,STEM OPT立刻成为了保守派的眼中钉、肉中刺。他们立刻向联邦法院提起诉讼要求立刻停止OPT,理由是,国安部和移民局都是行政部门,无权“自创”工作许可给外国人,OPT擅自绕过国会,给留学生工作许可,违反移民法、违反宪法。


他们的算盘是,想让联邦法院判决,OPT必须通过国会立法产生,而不是移民局擅自做主。鉴于国会在移民问题的瘫痪状态,这相当于所有的学生,毕业后都必须卷铺盖回国。


布什政府和奥巴马政府在这个案子上与保守派撕扯了七年,最终在2015年,联邦法院裁定,移民局可以“自创”工作许可,但2008年的STEM OPT政策没有遵从部门规章的流程发布,属于草率政策,应当无效。当时这一消息在留学生圈引起了大规模恐慌,但联邦法院允许国安部重新按照标准流程,制定出新的政策。


什么是标准流程?按照规定,部门规章必须经过数个月的公示期,包括至少60天的公众评论期。有关部门必须认真审阅公众评论,结合各界意见,对规章草案进行修改,然后发布最终版本。整个流程,短则四五个月,长则超过一年。


当时,据说有数万名留学生、大财团、和保守团体在国安部网站留言评论互喷,把政府机关网站活活变成了大战场。移民局花了好几个月时间,才把几万条评论整理完。最后,留学生和大财团们胜利了:STEM OPT不仅得以保留,还由29个月,延长到了36个月!


保守派,真的是气急败坏。偷鸡不成蚀把米,其实,从一开始,他们就注定失败:

  1. STEM OPT政治实力雄厚,受到国会两党一致支持,毕竟谁都希望吸引理工科人才。在政治“背景”上,能跟OPT比雄厚背景的,估计也就是只有EB-5投资移民了。许多共和党议员在移民问题上保守的出奇,却唯独对OPT赞不绝口。

  2. 奥巴马当局铁了心的要保住STEM OPT,所谓“公众评论”,在一定程度上只是走形式,其实就算是一面倒地评论要求废除OPT,赶走留学生,都没用。所谓流程,终究只是流程。


但是,保守派没有放弃。他们又在联邦法院发起诉讼,这次,他们又强调了另一个论点:已经拿到毕业证的人,还算学生吗?还可以拿学生签证在美国逗留吗?


OPT的初始目的是“让学生在毕业后积攒工作经验”。然而,OPT仍然算作学生签证的一部分。这期间,即使学生已经毕业两年多,甚至成家立业了,但签证状态仍然是学生。保守派认为,这是对学生签证的滥用。如果联邦法院判决已经毕业的人不许继续拿学生签证,整个OPT就失去法理基础,立刻崩溃。


奥巴马政府和川普政府,在这一问题继续和保守派扯皮。令人惊讶的是,川普政府对几乎所有的移民项目态度严厉,却唯独在OPT问题上十分暧昧,甚至在联邦法院为OPT的合法性辩护。但是,川普政府被保守派视为同盟,他们看到了希望:只要说服川普废除OPT,就可以绕过联邦法院,把外国学生都赶走,大功告成!


川普政府的立场



根据皮尤研究中心,OPT的每年获批数量暴增到25.7万人,超过H1-B的数量,成为了川普政府缩紧OPT的一大理由。


一名保守派领袖公开评论道:“我认为川普很希望把STEM OPT废除掉,但保留原始的12个月OPT。但川普似乎也发现,如果废除STEM OPT的理由是‘它不合法’,那么整个OPT就都是不合法,必须全部废除”


道理很简单,STEM OPT(24个月延期)和原始OPT(12个月)都不是国会立法的产物,都是国安部和移民局绕开国会,自创的部门规章。一旦被裁决违法,这两项一定同时作废。不存在一项不合法,另一项合法的问题。如果一刀切全部废除干净,会带来严重的负面舆论和恶劣政治影响,川普政府在DACA等问题吃过大亏,目前脸皮厚度还暂时没有到这个地步。


这也是川普政府的担忧所在。而保守派积极游说川普废除STEM OPT,其策略就不再是强调OPT不合法,而是去强调,STEM OPT损害了美国学生的利益,并建议川普政府:你可以承认STEM OPT是合法的,但是既然奥巴马可以合法的自创STEM OPT,你就可以合法的把他原封不动的废除,走流程罢了!


而川普政府,似乎有充足的对OPT开刀的理由:目前,使用OPT的留学生,已经增长到每年25万人。而美国每年进入就业市场的大学毕业生,也就大约200万人。这相当于,外国学生抢了美国大学生10%的工作。而OPT监管很松,主要依靠大学自行监管,在诸如工资、企业资质等要求也非常宽松,所以被保守派骂“拱手送工卡”。


但是川普非常明白外国留学生的意义。川普曾屡次表达过“把希望在美国奉献的外国留学生踢出美国,是错误的”,并甚至在这一事件跟其他人(被他炒掉的班农同学)争论。但是,川普也曾经签署“买美国货,雇美国人”的行政命令,指示政府部门严格审查所有试图在美国工作的外国人。但直到目前,缩紧STEM OPT虽然已经摆上日程,但其优先级,很明显不如其它事务。在2018年5月发布的国安部政策修改公告栏上,OPT改革赫然在列,但公告简短且粗糙,只是很模糊的强调“保护美国学生”,并没有任何详细的线索。按照国会幕僚的观点,就是“大致的蓝图已经拟定,但还没有开始起草”。


而其它跟我对话的国会幕僚,有的甚至还没有听说过OPT改革的事情。


而上个月,移民局局长写给参议院立法委员会主席的报告中,提到了移民局的重点工作内容,包括H1-B、L1改革、废除部分配偶工作许可、废除国际企业家入境许可等,OPT改革毫无踪迹,显然在当前,并不是工作“重点”


所以要发生什么?



由此所见,STEM OPT在未来危机重重,但鉴于OPT的庞大政治背景,以及川普政府正在其它看似更重要的事务上焦头烂额,在从现在起一年内,OPT政策都几乎不会有机会修改,走完法定流程或需要更久的时间。而川普政府一旦发布修改OPT政策的详细公告,开始公示,必然会引起轩然大波,各种游说集团鱼贯而出,大企业鬼哭狼嚎,制造政治压力。到那个时候,按照这位幕僚的话,就要看当局“要不要脸”了。


以个人所见,OPT和STEM OPT被开刀,则以下各政策可能会发生:

  1. 可能最早在2018年年底正式提出(根据目前公告信息,是2018年10月),2019年下半年或2020年某个时间生效,可能有过渡期;

  2. 是否会完全废除STEM OPT不确定,但可能会出现缩减有效期等恶心行为,比如2年延期变成1年;

  3. 资料审查会更严格,学生和雇主需要提供更多材料;

  4. 对于工作种类和专业的要求会更严格;例如将某些专业踢出STEM OPT的序列;

  5. 对于学校的名声和资质要求会更严格,例如将不知名学校、“挂身份”学校踢出OPT资格序列;

  6. 施加诸如最低工资等要求,打击无薪实习;

  7. 可能会出现名义上不废除,实际上大幅增加审核难度,打击企业雇佣留学生的意愿,从而变相地减少使用OPT的人数。


如果你或你的亲人在美国,但目标是毕业后离开美国,则该政策对毕业后影响几乎为零,但可能会影响你寒暑假在美国短期实习的资格。


如果你计划在美国工作,那么第一批受到影响的,可能是Class of 2020或Class of 2021。在短期,我强烈不建议留学生为了应对STEM OPT的潜在变数,而刻意调整自己的学习和专业计划。


但如果像该幕僚所说,STEM OPT被彻底废除只是时间问题,那么,所有的留学生,不论专业,可能只会有一次H1-B抽签机会,无论专业,抽不到,要么继续读书,要么只能卷铺盖走人。不少公司,雇佣应届毕业生都是2-3年合同签约,如果STEM OPT消失,会导致这些公司拒绝雇佣任何留学生。


但是,也许所谓的OPT改革到川普下台都不会发生;也许OPT改革只是虚惊一场,没有缩短期限或增加难度;历史上,行政当局花好几年都办不成一件事情,是常有的事情。如果来自游说集团的政治阻力足够大,会对拖延时间,甚至逼迫有关部门放弃缩紧OPT,起到作用。保守派政府在移民事务上过度自信,低估对手实力,已经屡见不鲜,其核心承诺,诸如边界建墙、废除DACA、遣返非法移民,目前一项都没有做好。OPT作为政治资本雄厚的硬骨头,估计更不好啃。


但无论STEM OPT生死如何,类似“寒蝉效应”必将会存在:许多企业将因为政策的不确定性,拒绝雇佣留学生。即使有工作许可,留学生希望在美国实习,哪怕只是短期积攒经验,选项在短期内将会越来越少。


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