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姓名:金鹰
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正文
【金鹰法眼】PPP融资支持基金的设立与管理:政府破解PPP融资难的积极探索 (2017/9/22 14:06:38) [发送到微博]

 PPP融资支持基金的设立与管理
——政府破解PPP融资难的积极探索

陈姣娣 浙江腾飞金鹰律师事务所 合伙人  
成晓鹏 浙江腾飞金鹰律师事务所 执业律师 


内容摘要:随着国发〔2014〕43号文的出台,地方政府融资平台的政府融资功能被剥离。在国家发改委、财政部等部门的大力推动下,各级政府逐渐将融资方式转向PPP。为有效推进PPP项目落地,PPP融资支持基金作为财政资金探索撬动社会资本和金融资本参与政府与社会资本合作项目的方式之一,正在被各地政府尝试设立。本文以江苏、山东、河南、四川、云南和浙江六省的PPP融资支持基金方案进行对比,试图总结出PPP融资支持基金在运行机构、投资决策、组织形式、收益分配、风险承担、终止与退出、风险防范等方面的一些异同点,辅以简要的原因分析,以期对正在或将要筹建的PPP融资支持基金方案的制定提供一些有益的借鉴。


关 键 词:PPP融资支持基金  政府方 社会资本  基金管理公司


一、问题的提出

2014年10月,国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号),地方政府融资平台的政府融资功能被剥离,传统的政府融资平台负债模式难以为继。规范的地方政府举债融资机制仅限于政府举债、PPP(即政府和社会资本合作)和规范的或有债务。在国家发改委、财政部等部门的大力推动下,中央及地方政府掀起PPP热潮。
PPP(Public-Private Partnership)模式,即政府和社会资本合作模式。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金﹝2014﹞76号)、国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资﹝2014﹞2724号)对PPP模式给出了各自的定义,尽管各不相同,但其共同点可以总结为:政府方和社会资本方在基础设施及公共服务领域内进行长期的合作,提供公共产品及服务,实现利益共享、风险共担。
根据2016年3月,财政部PPP中心授权发布的中国PPP大数据显示:在经审核纳入PPP综合信息平台项目库的7721个项目中,处于识别阶段的项目6024个,占入库项目总数的78.0%;处于准备阶段的项目1051个,占13.6%;处于采购阶段的项目277个,占3.6%;处于执行阶段的项目369个,占4.8%;处于移交阶段的项目0个。以执行阶段项目数与准备、采购、执行等3个阶段项目数总和的比值计,入库项目落地率为21.7%。[ ]由此可见,PPP热潮之下,PPP项目的实际签约、开工情况并不乐观。
究其原因,PPP项目具有的资金需求量大、投资周期长、投资收益有限、风险较高、投资退出渠道不成熟等特点,使得社会资本不敢贸然进入。[ ]社会资本具有天然的趋利性,获得合理的投资回报成为政府与社会资本合作的前提,而社会资本的融资成本就成为影响社会资本对投资回报率高低的重要影响因素。笔者所在的律师事务所参与的某市滨海新城PPP项目正是由于社会资本方与政府方就投资回报无法达成一致而被搁置。
为解决这一问题,2015年5月19日,国务院办公厅转发《财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知(国办发〔2015〕42号)第二十一条指出,“要完善财税支持政策,积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与政府和社会资本合作项目的有效方式。中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金,作为社会资本方参与项目,提高项目融资的可获得性。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下,与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金,并通过引入结构化设计,吸引更多社会资本参与。” 设立PPP融资支持基金,有助于提高项目融资的可获得性。
2015年9月,财政部联合建行等10家机构共同发起设立中国政府和社会资本合作(PPP)融资支持基金,基金总规模1800亿;2016年3月4日,运作该基金的中国政企合作投资基金股份有限公司正式成立。李克强总理在3月份的政府工作报告中,也明确指出,“完善政府和社会资本合作模式,用好1800亿元引导基金,依法严格履行合同,充分激发社会资本参与热情”。
国办发〔2015〕42号文颁布后,各地也积极行动起来,河南、江苏、山东、云南、四川等省份先后出台了省级PPP基金设立方案或管理办法。河北、山西、福建、湖南、海南、陕西、浙江等省份也在积极筹建省级PPP基金。中央层面PPP融资支持基金的设立必将对地方PPP基金的设立起到良好的示范作用。

二、PPP融资支持基金概述

PPP基金其实并非我国首创,国际早已有之。从国际PPP基金的实际操作看,主要分为政府发起的PPP基金和市场发起的PPP基金两大类。政府发起的基金包括加拿大P3基金、印度基础设施建设金融有限公司、玛格丽特2020基金、JISSICA基金等。市场发起的基金包括气候变化PPP基金、菲律宾基础设施投资联盟。[ ]但是他山之石,可以攻玉。如果可以在为我所用,切实有助于解决我国PPP项目融资难、落地难的问题,何尝不是美事一件!
在国内,各地PPP基金如雨后春笋般设立起来,但各地关于PPP基金的称谓各不相同,有“PPP开发性基金”、“PPP融资支持基金”、“PPP发展基金”、“PPP投资引导基金”、“PPP产业投资基金[ ]”等,本文参照财政部设立中国政府和社会资本合作融资支持基金之名,称该类型的基金为“PPP融资支持基金”,通过其名称可以准确表达出其设立目的在于对PPP项目提供融资支持。
严格来讲,PPP融资支持基金并不属于基金的某种标准分类,而是基于其参与主体(有财政资金参与)及投资对象(PPP项目)的特殊性而形成的一种特定称谓。特别指明,有一定建设运营能力的实业资本与金融机构等其他社会资本发起成立产业基金(如中国城市轨道交通PPP产业基金)并投向于特定领域,如无财政资金的参与,不作为本文讨论的对象。
PPP融资支持基金的设立、管理及运营等应该适用哪些法律法规呢?
目前,国家除对证券投资基金有专门立法外,并未对产业基金、PPP融资支持基金等进行专门立法。PPP融资支持基金在尚无专门立法可依的情况下,应当遵守《公司法》、《信托法》、《合伙企业法》等基本法律。目前,国内的私募股权基金(Private Equity,PE)就是在前述基本法律法规、证监会的规范性文件以及中国基金业协会的行业规范内进行募集及运作的。
2015年11月12日,财政部颁布了《政府投资基金暂行管理办法》(财预〔2015〕210号),其中第二条指出,“政府投资基金,是指由各级政府通过预算安排,以单独出资或与社会资本共同出资设立,采用股权投资等市场化方式,引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金。”第七条规定,“各级财政部门一般应在以下领域设立投资基金:(四)支持基础设施和公共服务领域。”PPP基金作为一种“政府投资基金”,其设立、募集、运作管理等也应参照《政府投资基金暂行管理办法》这一部门规范性文件执行。


三、PE与PPP融资支持基金

PE,是指以非公开的方式向少数机构投资者或个人募集资金,主要向未上市企业进行投资的权益性投资,最终通过被投资企业上市、并购或管理层回购等方式退出而获利的一类投资基金。[ ]大家对PE并不陌生。比较发现,PPP融资支持基金与PE基金具有很多相似性,具有类似的运行机制,适用同样的法律法规,只因其投资主体与投资对象有所特殊。因此,本文先着些笔墨介绍PE,以便对PPP融资支持基金的设立与运行机制有更好的了解。
按照组织形式的不同,PE可分为公司制PE、信托制(契约制)PE和有限合伙制PE。根据清科私募通数据整理,自2015年至2016年3月,共成立38家PPP基金,其中35家采用有限合伙制,3家采用信托制[ ]。鉴于此,此处重点介绍有限合伙制PE的治理结构。
有限合伙制PE依《合伙企业法》设立,相较于公司制PE设立程序更加简便。有限合伙企业由普通合伙人(General Partner, GP)和有限合伙人(Limited Partner, LP)组成,GP对合伙企业承担无限连带责任,LP以其认缴的出资额为限对合伙企业债务承担责任。有限合伙企业,由GP负责执行合伙事务,LP通常只负责出资,而GP的出资往往只占有限合伙企业出资额的很小比例。有限合伙制PE的治理结构如下图所示:







合伙协议是有限合伙企业的“宪法”,无论是其出资、投资还是具体的经营管理,都应当遵循合伙协议的约定。有限合伙企业的治理呈金字塔结构,对于涉及合伙人退伙、新合伙人入伙、合伙人身份转换、清算等重大事宜需要合伙人会议按照程序进行表决;对于投资决策,PE尤甚,通常则由根据合伙协议成立的投资决策委员会依其程序进行决策,在决策前常常会听取GP的专业咨询意见;对于合伙企业的具体事务则由GP负责执行。
有限合伙制PE的精妙之处,在于其利用GP、LP权利义务差异设立有效的激励机制,激发了GP的积极性。GP作为风险基金的管理者,其报酬除一定比例的管理费外,还有GP因管理PE实现的资本利得在LP优先分配后就剩余部分所分得的奖励(即劣后受益),该奖励的比例较其出资比例高出数十倍。有限合伙制PE的GP通常具有丰富的投资管理和资本经营的经验,由专业人士负责经营管理、投资拒绝,能够避免投资的盲目性,减少投资失败,提高投资的效率,LP所投入的资金能够得到最大限度的利用,获得较高的回报率,实现了LP和GP的“双赢”局面。[4]这也是PPP融资支持基金中收益分配方案所广泛采用的结构,也是国办发〔2015〕42号文“鼓励地方政府在承担有限损失的前提下,与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金,并通过引入结构化设计,吸引更多社会资本参与”的具体体现。

四、六省PPP融资支持基金的比较分析

本部分,笔者以已经公布的六省PPP融资支持基金方案为样本,进行比较分析,以期对各地方省、市、县PPP融资支持基金的设立起到一定借鉴参考作用。

(一)PPP融资支持基金的架构

PPP融资支持基金的基础架构:由政府(或政府授权的出资平台)和社会资本共同出资设立PPP融资支持基金,由PPP基金公司(公司制)或PPP基金有限合伙企业(有限合伙制)自任,也可另行委托基金管理公司管理基金资产。
PPP融资支持基金的简单架构:将基础架构的PPP融资支持基金设为母基金,母基金按照一定规则,划分为若干子基金,子基金投资规模之和等于母基金规模,分别由不同的基金管理人管理各子基金。江苏省则是采用该种架构,母基金规模为100亿,拆分为5个子基金,每20亿一个子基金。云南省则“按行业类别设立子基金”。
PPP融资支持基金的复合架构:是基础架构和简单架构的复合与升级。以《浙江省基础设施投资(含PPP)基金管理办法》为例,省基金作为母基金,主要发挥引导作用,或与省级平台,或与市、县政府,或与社会资本合资成立子基金,或以增资方式参与现有基金。子基金的出资不仅源自母基金。此种模式下,子基金的设立更加灵活,财政资金发挥的杠杆作用也最优。

(二)PPP融资支持基金的组织形式

从组织形式上看,PPP融资支持基金同样可采用公司制、有限合伙制和信托制(契约制)等不同组织形式。正如前文所述,除避免双重征税的优势外,有限合伙制基金模式,最易进行收益的优先/劣后分配设计,实现对基金管理人(GP)的激励机制,激发GP的积极性,发挥GP丰富的投资管理和资本经营的经验。这也应当是众多PPP融资支持基金采用有限合伙制的一个原因所在。
《四川省PPP投资引导基金管理办法》规定,“PPP基金采取公司制或有限合伙企业形式”。浙江省则母基金采取公司制形式,但其不设日常经营机构,委托专业的基金管理公司(浙江金控投资管理有限公司)负责母基金的日常经营管理;子基金的组织形式由子基金的主发起人自行确定,赋予了子基金更多的自主权。

(三)PPP融资支持基金的投资决策

对于PPP融资支持基金的投向,基本都限于本省通过物有所值评估和财政承受能力论证的PPP项目。但是在具体的决策及审定上,存在不同的操作模式,大体可以分为三类:
(1)由出资人相关单位负责人单数组成,按出资份额享有表决权。这种情况下,即使基金管理人作为出资人,鉴于其出资份额比较小,那么其对投资觉得的影响微乎其微。如江苏省按子基金设立的项目审定委员会。
(2)由基金管理人和投资人组建投资决策委员会。这种情况下,基金管理人在影响投资决策上可以发挥更加显著的作用。如河南省,设立的基金决策委员会,但鉴于河南省的基金管理人系由主要投资人指定,实际上基金管理人影响投资决策的能力有限。
(3)投资项目的决策交由基金管理机构负责,优先级社会投资人不直接参与基金投资的项目审定。这种情况下,基金管理人对投资决策具有根本性的权利。如山东省,这与其“重点采取与知名投资机构合作设立子基金的方式,通过与若干家实力雄厚且市场声誉良好的国家级、省级机构合作设立子基金,充分发挥专业投资机构的管理优势,在引资的同时吸引高端管理人才、先进管理模式进驻山东,以保证投资的质量和效果”的理念不谋而合。
值得注意的是,政府方在投资项目的引导上发挥着重要的作用。从正面来看,省财政厅大多负责提供拟决策项目的范围,即决策机构通常只能在政府方支持的PPP项目中进行选择;从反面来看,政府方对投资项目具有一票否决权,或者对不符合PPP属性特征的项目可以直接予以删除。

(四)基金管理机构的确定

基金管理机构的确定方式以则由选择为主,以指定方式确定为辅。江苏省、云南省以政府采购服务的方式,择优选定基金管理机构。四川省PPP融资支持基金由受托管理机构择优选定基金管理公司。山东省子基金管理机构的确定,一般应采取公平、公开、竞争、择优的遴选机制,对事关全省发展的重大项目,也可由政府出资人代表通过合法规范形式管理投资。河南省则由主要出资人指定。浙江省的母基金直接指定浙江金控投资管理有限公司为基金管理公司。

(五)PPP融资支持基金的投资方式、退出机制及收益来源

PPP融资支持基金中,最常见的投资方式为股权投资和债权投资两种。各PPP融资支持基金对股权投资、债权投资规模均作出了一定的限制。如,股权投资一般都不超过项目公司注册资本金的50%,以保持项目公司的控股地位,从而发挥项目公司在PPP项目上的建设、管理、运营等方面的优势。其他投资方式,如河南省的前期费用补贴和示范项目奖励(占财政安排资金的10%),四川省的融资担保,云南省的垫付可行性缺口补助等。
与投资方式相对应的,是PPP融资支持基金的退出机制。实行股权投资的,到期后可优先由社会资本方回购或市县政府回购,采取股权转让、到期清算等多种方式实现股权退出。实行债权投入的,由项目公司按照协议约定事项到期债务清偿和债权退出。融资担保按照相关条款退出。
相应地,PPP融资支持基金的收益来源主要包括:股权投资分红、股权转让增值收益、债权投入或垫付可行性缺口补助的利息、融资担保保费、间隙资金收益、其他收益。

(六)PPP融资支持基金的收益分配及风险承担

《政府投资基金暂行管理办法》第十三条规定,“投资基金各出资方应当按照‘利益共享、风险共担’的原则,明确约定收益处理和亏损负担方式。投资基金的亏损应由出资方共同承担,政府应以出资额为限承担有限责任。为更好地发挥政府出资的引导作用,政府可适当让利,但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失,不得承诺最低收益。国务院另有规定的除外。”
各省PPP融资支持基金在收益分配方案上基本都采用了优先、劣后的结构设计,即其他出资人作为优先级出资人,按照固定回报率优先分配投资收益,政府及基金管理机构作为劣后级出资人,剩余部分在其他出资人之间进行分配或者按照浮动收益在优先级、劣后级出资人之间进行分配。为发挥政府出资的引导作用,向社会资本适当让利,江苏省、云南省还规定,如(子)基金年度收益不足以分配优先级出资人的固定收益部分,由省财政予以补足。为鼓励市、县级政府出资,江苏、山东均规定,“参与出资的市县如未获得基金投入的,其财政出资部分可享受优先级的固定收益。”
如果项目失败,PPP融资支持基金基本都采取了基金管理机构、劣后级出资人先后以其出资额承担风险,其余损失由其他出资人或者按约定、或者按法律规定、或者比例承担。

(七)PPP融资支持基金的风险控制

PPP融资支持基金的风险控制措施主要有:
1、PPP融资支持基金作为一种政府投资基金,应当选择适当的商业银行进行托管,对资金安全实行动态监管,保障资金的安全。
2、PPP融资支持基金无论是否设立子基金,其都遵循分散配置原则,投资于多个PPP项目,控制单个项目的投资规模。
3、基金管理机构应当加强项目运营情况跟踪督查,发现异常情况,及时向投资人、基金公司、合伙人大会等报告。
4、PPP融资支持基金的约定的终止、清算的情形发生后,进入清算程序。
5、不得从事禁止类业务,如《政府投资基金暂行办法》第十二条规定不得从事的业务。

五、PPP融资支持基金对PPP项目的预期效果

现阶段,中央及地方正在尝试设立、运行PPP融资支持基金,实际效果尚无范本可观,各地PPP融资支持基金必将在政府的引导运作能力、与社会资本的谈判能力、PPP项目的设计能力、基金管理人自身的能力等多重因素的交互作用下,开出不同的花朵,呈现出具有差异性的效果。PPP融资支持基金所欲实现的理想的预期效果有:
(一)扩大融资规模。PPP融资支持基金作为一种融资机制的积极探索,其首要的、也是最直接的作用,便是以有限的财政资金,发挥基金的杠杆作用,撬动数倍于财政资金的社会资本,扩大了融资规模,缩小了作为项目公司股东方的社会资本的融资压力。
(二)降低融资成本。PPP融资支持基金的社会资本方多为银行、保险、信托等金融机构,当然也包括其他社会资本(主要是深耕某个行业的实体公司),财政资金参与的基金,可以增强社会资本的投资信心,相较于作为项目公司股东方的社会资本其融资成本更低,也可间接起到降低政府对PPP项目资本投入或付费价格的目标。
(三)市场化运作,专业化管理。委托具有相应资质、有基金管理经验和良好业绩的基金管理机构负责基金募集和投资运营管理,使政府方从基金的日常管理中分离出来;借助投资机构多元化的投融资服务和项目管理经验,实行市场化运作,强化风险控制;整合咨询机构作为顾问服务方的资源优势,充分发挥各方资源的优势配置作用,各取所长,既是政府职能转变的客观要求,也是基金运作管理、实现投资回报的必然选择。
(四)推动PPP模式的应用。通过设立PPP融资支持基金,使部分融资不足的项目得以落地推进,使得有限财政预算可以参与推进更多的PPP项目,并以点带面促进更多PPP项目的落地。PPP项目的成功落地,增强了各级政府推广运用PPP模式的信心和积极性,在与社会资本的良性互动中,使得PPP模式真正“叫好又叫座”。

六、PPP融资支持基金展望

PPP融资支持基金是政府破解PPP融资难做出的积极探索,对积极发挥财政资金的杠杆作用,充分利用金融机构、社会资本等资金和管理优势,推动基础设施及公共服务领域投融资机制创新,促进经济和社会发展有着重要的作用。
各级财政部门应当充分重视PPP融资方式创新,在推进PPP融资支持基金设立与运行中,充分发挥咨询机构、律师事务所等中介机构和金融机构、基金管理机构的优势作用,服务未来经济和社会发展大局。


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